Análise do Transporte Público em 2025: Reforma Tributária, Custos e o Novo Marco Legal

O ano de 2025 se desenha como um período de profundas transformações e desafios para o setor de transporte público de passageiros no Brasil. Mudanças legislativas significativas, aprovadas no final de 2024, começam a gerar reflexos diretos na gestão das empresas, nos custos operacionais e, consequentemente, na vida da população. Para debater este cenário, especialistas como Marcos Bicalho, diretor de gestão da Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos (NTU), e Rodrigo Verrone, engenheiro civil, advogado e consultor do setor, analisam os principais temas que pautarão o ano, desde a complexa Reforma Tributária até as discussões sobre o Marco Legal do Transporte e a viabilidade da tarifa zero.

A Reforma Tributária e Seus Impactos no Transporte Público

A Reforma Tributária, um dos temas mais aguardados e debatidos, foi finalmente aprovada e inicia sua fase de regulamentação. Seus efeitos sobre o transporte público são complexos, trazendo tanto benefícios quanto novas preocupações que precisam ser cuidadosamente gerenciadas pelas empresas e pelo poder público.

Etapas e Situação Atual da Reforma

Marcos Bicalho explica que a reforma se divide em dois pilares: consumo e renda. O que foi tratado até agora é a tributação sobre o consumo, com a aprovação de uma Emenda Constitucional que estabeleceu seus princípios básicos. Atualmente, o Congresso Nacional debate os projetos de lei que irão regulamentar essa emenda. O primeiro projeto já aprovado define os descontos e isenções para cada setor, enquanto um segundo projeto, ainda em tramitação, trata da organização de estados e municípios para a implantação do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS). A nova estrutura tributária terá dois tributos principais: a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência federal, e o IBS, de competência de estados e municípios. A forma de arrecadação e distribuição do IBS é justamente o foco deste segundo projeto de lei.

Isenção para o Setor de Transporte: Benefícios e Desafios

O setor de transporte de passageiros já possuía uma desoneração significativa desde 2013, e a principal preocupação era manter esse status. Graças a um intenso trabalho de articulação no Congresso, o setor conseguiu um tratamento diferenciado. A emenda constitucional abriu duas possibilidades: um desconto de 60% sobre a alíquota base ou a isenção total. A lei de regulamentação optou pela isenção completa do IBS e da CBS para a atividade de transporte. Embora essa isenção seja um grande benefício, ela traz uma contrapartida importante: a perda do direito a créditos tributários. Diferente do modelo atual, onde as empresas podem se creditar de impostos pagos em insumos (como o ICMS sobre o diesel), no novo sistema, por não serem contribuintes do IBS/CBS, as empresas não poderão recuperar os tributos embutidos na cadeia produtiva. Isso gera uma preocupação sobre como a alíquota aplicada a insumos essenciais, como o óleo diesel, impactará os custos operacionais.

Análise dos Custos e Preparação das Empresas

Rodrigo Verrone pondera que o impacto final dependerá da alíquota principal, que ainda não foi definida. Simulações iniciais, feitas quando se considerava o desconto de 60%, mostravam a possibilidade de redução de custos. A isenção total traz um benefício secundário significativo: a simplificação da gestão tributária, eliminando a complexa necessidade de gerenciar compensações de créditos sobre uma vasta quantidade de insumos. No entanto, o cenário não é de pura desoneração. A reoneração da folha de pagamentos, aprovada no final de 2024, já causa um impacto de quase 1% ao ano nas tarifas. O efeito da reforma variará conforme o modal:

• Transporte Urbano: Com a mão de obra representando cerca de metade do custo, a isenção pode levar a uma potencial redução de custos, dependendo do impacto no diesel.
• Transporte Rodoviário de Longa Distância: Onde veículos e diesel têm maior peso, a tendência é de um aumento de custo, já que esses insumos serão tributados.

A Questão dos Bens de Capital: Os Veículos

Um ponto crítico que permanece em aberto é a tributação sobre a aquisição de veículos. A proposta inicial previa a isenção de tributos sobre bens de capital, o que seria de enorme importância para o setor. Contudo, essa decisão foi adiada e delegada a uma regulamentação posterior pelo Ministério da Fazenda. Segundo Bicalho, haverá uma grande negociação para garantir que os ônibus sejam incluídos nessa isenção. Outra preocupação é a possível perda de desonerações estaduais existentes, como a isenção de ICMS sobre o diesel em alguns estados. A reforma tende a nivelar as alíquotas para evitar a guerra fiscal, o que pode significar o fim desses benefícios e um aumento de custos em certas localidades.

O Aumento do Diesel e a Pressão sobre os Custos Operacionais

O óleo diesel é o coração da operação do transporte público, e qualquer variação em seu preço acende um alerta em todo o setor. Um recente aumento anunciado pela Petrobras, somado a reajustes de ICMS estaduais, coloca uma pressão imediata sobre o equilíbrio financeiro das empresas.

O Peso do Diesel na Estrutura de Custos

Para o público geral entender a dimensão do problema, Rodrigo Verrone detalha que o diesel representa de 25% a 30% do custo total da operação de transporte urbano. Um aumento de R$ 0,30 por litro, como o ocorrido recentemente, reflete-se diretamente na tarifa. Além disso, o aumento do petróleo impacta uma cadeia de outros insumos, como pneus e lubrificantes. Essa alta de custos não é repassada imediatamente ao usuário; as empresas são forçadas a absorver o prejuízo até a data do próximo reajuste tarifário anual, o que gera um grande desequilíbrio de caixa.

Estratégias de Mitigação e a Relação com o Poder Público

A preparação para essas flutuações depende da estrutura contratual. Contratos mais modernos, como o da cidade de São Paulo (SPTrans), já preveem cláusulas de gatilho que permitem uma revisão extraordinária quando a variação do diesel ultrapassa um determinado percentual. Essa é a medida mais justa, mas, infelizmente, não é a realidade na maioria dos municípios brasileiros. Bicalho ressalta que, na maior parte do país, as empresas só conseguirão repassar esse aumento no próximo reajuste anual, o que pode comprometer a saúde financeira da operação. A volatilidade dos preços, influenciada pelo mercado internacional e pelo dólar, reforça a necessidade de mecanismos contratuais mais sensíveis e ágeis, algo que o novo Marco Legal busca endereçar.

O Novo Marco Legal: Em Busca de Segurança Jurídica e Sustentabilidade

Nascido das discussões durante a pandemia da COVID-19, que expôs a fragilidade do modelo de remuneração baseado exclusivamente na tarifa paga pelo usuário, o novo Marco Legal do Transporte Público Coletivo visa modernizar as relações contratuais, trazer mais segurança jurídica e criar um ambiente sustentável para o setor.

Origem e Estrutura do Projeto

O projeto de lei, que já foi aprovado no Senado e agora tramita na Câmara dos Deputados, foi construído de forma democrática, com a participação de operadores, poder público, usuários e sociedade civil. Seu foco é o transporte público coletivo urbano, e sua estrutura abrange desde os princípios e diretrizes do serviço até a organização, planejamento, financiamento da infraestrutura e, crucialmente, da operação. Um dos capítulos mais importantes trata dos contratos de concessão, buscando estabelecer regras claras para dar mais segurança jurídica à relação público-privada.

Segurança Jurídica e Novas Fontes de Receita

O Marco Regulatório, segundo Verrone, fortalece a segurança jurídica para que os prefeitos possam implementar subsídios e, principalmente, criar fontes de receita extratarifárias. Ele autoriza expressamente a criação de taxas e tributos municipais para financiar o sistema, algo que antes esbarrava em insegurança legal. Além disso, o texto introduz conceitos modernos de receita, como:

• Venda de créditos de carbono.
• Taxação sobre estacionamentos privados.
• Criação de uma taxa pela disponibilidade do sistema, similar ao que ocorre com serviços de energia e água.

Tarifa de Remuneração vs. Tarifa Pública

Um dos avanços mais significativos do Marco Legal é a obrigatoriedade da separação entre dois conceitos fundamentais:Tarifa de Remuneração: É o custo real do serviço, calculado tecnicamente com base nos custos operacionais e no retorno do capital investido pela empresa. Este valor é definido no processo licitatório e reajustado conforme as regras do contrato.Tarifa Pública: É o valor que o usuário efetivamente paga ao embarcar. Esta é uma decisão política do gestor público, que pode optar por uma tarifa menor que a de remuneração, ou até mesmo tarifa zero.A diferença entre os dois valores constitui o subsídio, que deve ser coberto pelo poder público. O Marco estabelece que essa separação deve ser uma cláusula contratual obrigatória, incluindo penalidades por inadimplência no pagamento do subsídio, o que confere maior proteção aos contratos.

O Papel do Governo Federal e o Financiamento do Sistema

Historicamente, o governo federal se afastou da gestão da mobilidade urbana, deixando a responsabilidade para municípios e estados. O Marco Legal busca reverter essa situação, chamando a União para participar ativamente, não apenas com recursos, mas também na definição de parâmetros nacionais de qualidade. Um ponto crucial é a determinação de que as gratuidades devem ser custeadas pela esfera de governo que as criou. Por exemplo, a gratuidade para idosos, um direito federal, deve ser financiada com recursos da União. O passe livre estudantil, por sua vez, deve sair do orçamento da Educação, e não onerar o passageiro pagante. Essa medida visa trazer mais justiça ao sistema, pois hoje o custo das gratuidades é embutido na tarifa paga pelos demais usuários.

A Visão de Futuro: O Sistema Único de Mobilidade (SUM)

Embora seja um projeto à parte do Marco Legal, a ideia de um Sistema Único de Mobilidade (SUM) ganha força como um modelo para o futuro. Inspirado no Sistema Único de Saúde (SUS), ele propõe uma estrutura de governança integrada entre União, estados e municípios para a gestão e o financiamento do transporte público.

Integração e Distribuição de Recursos

O SUM funcionaria como um grande sistema de distribuição de receitas, permitindo um fluxo contínuo de recursos para subsidiar e melhorar os sistemas de transporte em todo o país. A integração de redes em regiões metropolitanas é um dos seus objetivos, mas Verrone alerta que isso deve vir acompanhado de um redesenho e otimização das operações, para que a integração não resulte apenas em aumento de custos que precisam ser subsidiados.

Estruturação e Status do Projeto

Atualmente, o SUM é considerado um projeto de médio e longo prazo. Já existe uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC) em tramitação, que é o primeiro passo para sua criação. Segundo Bicalho, enquanto o Marco Legal já avança em temas de integração regional e consórcios, o SUM viria para estruturar de forma definitiva a cooperação entre os três entes federativos, garantindo a execução de uma política nacional de transporte público coesa e bem financiada.

Tarifa Zero: Entre a Popularidade e a Viabilidade Financeira

A pauta da tarifa zero ganhou destaque em 2024, especialmente em períodos eleitorais. No entanto, sua aplicação prática revela desafios significativos que limitam sua expansão para grandes centros urbanos.

Análise do Cenário Nacional

Atualmente, cerca de 120 cidades no Brasil praticam alguma forma de tarifa zero. Bicalho observa que a grande maioria são municípios de pequeno porte, geralmente com menos de 50 mil habitantes, e que frequentemente possuem fontes de receita atípicas, como royalties de petróleo. Em cidades maiores, o custo do sistema é muito mais elevado, tornando a implantação da tarifa zero um desafio orçamentário gigantesco. Sem a criação de fontes de custeio perenes e robustas, é muito difícil avançar com essa política, que também gera um aumento expressivo da demanda, exigindo mais investimentos em frota e operação.

Riscos Operacionais e Orçamentários

Rodrigo Verrone destaca o imenso risco operacional e financeiro da tarifa zero. Para a empresa, a receita passa a depender 100% do repasse do poder público. Qualquer atraso no pagamento pode inviabilizar a operação. Para o município, a pressão orçamentária é monumental, muitas vezes exigindo o remanejamento de recursos de áreas essenciais como saúde e educação. A experiência mostra que, em vez de ser uma solução universal, a tarifa zero é uma política que precisa ser precedida por uma sólida estruturação de financiamento, um passo que a maioria das cidades brasileiras ainda não conseguiu dar.

Perspectivas para 2025: Um Ano de Desafios

O consenso entre os especialistas é que 2025 será um ano desafiador. As dificuldades herdadas da pandemia persistem, enquanto novas pressões econômicas e políticas surgem no horizonte.

Visão das Empresas e do Governo

Rodrigo Verrone sente que o senso de importância do transporte público, aguçado durante a pandemia, está diminuindo. Com orçamentos apertados, os novos prefeitos podem tender a cortar subsídios, e o recente aumento do diesel já impacta negativamente o caixa das empresas. Bicalho concorda, relatando a apreensão dos empresários com a continuidade dos subsídios e a demora na tramitação do Marco Legal, que não é uma solução de curto prazo. O ano será marcado por uma forte tensão entre a pressão social por tarifas mais baixas e a realidade do aumento dos custos operacionais, exigindo diálogo, planejamento e soluções contratuais inovadoras para garantir a sustentabilidade do transporte público, um serviço essencial para a vida nas cidades.